【國有企業改革深化】2024年政策回顧與解讀系列（四）：《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》 時間： 2025-01-02 15:57:28
【億朋觀察】近年來，國資創投基金在支持我國戰略性新興產業和未來產業，助力培育發展新質生產力方面發揮了重要作用。從國資創投基金數量和規模上看，截至2024年三季度末，包括國有企業、政府機構、政府引導基金在內的國資出資人對外投資基金累計1044只，基金規模達7149.58億元，占私募股權基金募資總規模的73.81%。國資出資人出資基金中，國有企業貢獻了將近49.35%的出資。投資方向上，國資創投基金主要關注硬科技領域，聚焦“投早投小”，自2019年后加大了對先進制造、能源、電子信息、醫療健康等領域的直接投資。
盡管國資創投基金在進一步推動我國實體經濟高質量發展方面取得了顯著成績，但從分析看來我們認為目前依然面臨以下幾個主要問題：
1、考核與容錯機制問題
傳統考核指標的局限：過去國有資本在投資中強調資本的保值、增值，通常以 “保值、增值” 為主要考核指標。這使得國資創投在面對高風險、高潛力項目時決策過于謹慎、保守，與創業投資的 “高風險、長期性” 特點存在矛盾，導致國資創投對錯誤的容忍度較低，投資團隊可能因擔心投資失敗影響考核而不敢投、不愿投。
容錯機制不完善：盡管當前有政策推動建立容錯機制，但仍存在細化標準與范圍不明確等問題。對于失敗項目中合理投資行為與操作失誤的界定標準模糊，造成做投資決策時顧慮較多，難以充分發揮積極性和主動性。
2、投資決策效率偏低及靈活性問題
國資創投機構注重流程合規、追求萬無一失，導致決策和執行效率低下。投資團隊在面對項目時需要經過多道審批流程，耗費大量時間和精力，可能錯過最佳投資時機。國資投資決策可能還要考慮項目本身質量之外的其他因素，如要求企業總部搬遷到特定區域等，限制了投資決策的單一性和靈活性。
3、專業化能力有待提升
投資團隊專業性不足：部分國資創投基金的管理團隊缺乏專業的投資經驗和行業背景，難以對前沿科技和創新項目進行準確判斷。
投后管理能力薄弱：一些基金在投后管理上投入不足，缺乏對被投企業的深度賦能和資源整合能力，導致投資效果不達預期。
4、投資周期與硬科技企業需求不匹配
投資周期：國資創投基金的投資周期通常較短，難以滿足硬科技企業長期穩定的資金需求。
企業需求：硬科技企業通常需要較長的技術研發周期和持續的資金支持，與國資創投基金的投資周期存在不匹配的問題。
5、區域發展不平衡
資源集中度高：國資創投基金主要集中在一線城市和發達地區，而中西部地區和欠發達地區的基金數量和規模相對不足，導致區域間創新創業資源分配不均。
地方保護主義：部分地方國資基金存在地方保護主義傾向，限制了跨區域投資和資源流動，影響了基金的多元化布局。
為解決現階段國資創投基金面臨的難題，國務院辦公廳于2024年6月19日印發了《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》的通知（國辦發〔2024〕31號）（簡稱“創投十七條”），鼓勵國有企業設立創業投資基金，重點投早、投小、投長期、投硬科技，抓住國資創業投資“不敢投”“不愿投”等問題作出有針對性的部署，對國資創業投資面臨的投資周期較短、投資評價機制單一、風險容忍度低、缺乏有效的激勵和免責機制等堵點一一疏通，為國有資本的“敢投”“愿投”提供了政策支持。12月份國務院國資委、國家發展改革委聯合向業內下發《關于支持中央企業創業投資基金高質量發展的指導意見（征求意見稿）》，對央企設立創投基金包括基金存續期、考核機制等方面進行了一系列機制和體制創新。目前該征求意見稿尚未正式發布。
【政策解讀】
一、“創投十七條”圍繞創業投資“募投管退”全鏈條，提出了以下五方面的重點舉措：
? 培育多元化創業投資主體：加快培育高質量創業投資機構，鼓勵各類主體參與，提升綜合服務能力；支持專業性創業投資機構發展，聚焦高新技術細分領域和新領域新賽道；發揮政府出資的創業投資基金作用，通過多種方式支持戰略性新興產業和未來產業，完善管理與考核機制；落實和完善國資創業投資管理制度，支持國有企業利用基金加大投資。
? 多渠道拓寬創業投資資金來源：鼓勵長期資金投向創業投資，支持保險機構投資，允許創業投資機構發行債券和債務融資工具；支持資產管理機構加大投入，開發相關產品，提供綜合化金融服務；擴大金融資產投資公司直接股權投資試點范圍；豐富創業投資基金產品類型，發展股債混合型、母基金和契約型基金。
? 加強創業投資政府引導和差異化監管：建立創業投資與創新創業項目對接機制，實施相關計劃促進中小企業成長；落實落細稅收優惠政策；實施差異化監管，細化監管要求；有序擴大對外開放，修訂相關規定，支持境外投資等。
? 健全創業投資退出機制：拓寬退出渠道，發揮各交易所和股權市場功能，建立綠色通道，落實境外上市備案管理制度；優化退出政策，解決相關股權退出問題，支持發展并購基金等，推進實物分配股票試點。
? 優化創業投資市場環境：建立政策會商機制，提升登記管理規范化水平，健全行業統計分析體系；營造支持科技創新的良好金融生態，支持銀行與創投機構合作，完善并購貸款政策，支持上市公司并購科技型企業。
二、其中，“落實和完善國資創業投資管理制度” 主要包括以下內容：
? 發揮國企優勢加大投資：支持有條件的國有企業利用自身在資金、資源、行業經驗等方面的優勢，通過創業投資基金的形式，加大對行業內科技領軍企業的支持，助力其進一步發展壯大和創新突破；推動科技成果轉化，將更多的科研成果轉化為實際生產力和經濟效益；關注產業鏈上下游的中小企業，通過投資幫助它們提升技術水平、拓展市場渠道，促進產業鏈的協同發展和整體競爭力的提升。
? 健全管理體制與豁免機制，既突出“放得活”，又體現“管得住”：建立起一套符合創業投資行業高風險、長周期特點和發展規律的國資創業投資管理體制，使國資在創業投資領域的運作更加科學、高效、靈活。明確盡職合規責任豁免機制，按照“三個區分開來”要求，對于符合基金功能定位和投資策略的項目，若出現投資失敗、未達預期或者探索性失誤，只要相關人員依法合規、履行忠實義務和勤勉盡責義務、沒有牟取非法利益，可按照規定不予、免予問責，解決國資創業投資“不敢投”“不愿投” 等問題。
? 探索全生命周期考核，既要“算總賬”，還要“算大帳”：改變傳統的短期考核方式，對國資創業投資機構按照整個基金生命周期進行考核。既要從整體上對投資組合在長周期內的表現進行考核評價，綜合考慮投資收益、風險控制、對產業的帶動作用等多方面因素；又要以功能作用發揮為核心，兼顧效益回報等要素，不以單純追求財務回報為目標，鼓勵國資創業投資機構進行長期投資和戰略投資，為科技創新和產業發展提供更持久的支持。
