經濟下行、銀擔合作倒退、監管政策掣肘。多種因素疊加，讓僅有22年成長史的中國擔保行業，正經歷一場“徹骨寒冬”。國家相關部委正在進行政策調整，以期紓緩困局。
2014年12月，李克強總理對融資擔保作出批示，“發展融資擔保是破解小微企業和‘三農’融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節，對于穩增長、調結構、惠民生具有十分重要的作用”。
此后，國務院召開全國促進融資性擔保行業發展經驗交流電視電話會議，相關政策調整也已緊鑼密鼓地進行。綜合各方信息，國家層面的政策性再擔保機構或擔保基金將會建立，同時大力發展各級政府支持的融資擔保機構和再擔保機構，行業分化亦將加速。
目前，國內共有8000家融資擔保機構，其中70％為民營，30％為國有。接近銀監會的一位人士介紹說，監管層針對融資性擔保公司杠桿率等政策的調整，確實意在發展國有擔保，但是并不是要“圍剿”民營擔保，誰進誰退，最終還是交由市場決定。
擔保是一面鏡子
2015年全國“兩會”召開時，全國工商聯向大會提交了一份《關于促進融資性擔保行業健康發展的提案》。這份由湖南省工商聯完成初稿的提案，所述當下融資擔保機構所遇的困局，頗有代表性。
由于經濟下行壓力加大，貸款擔保風險加大，多數擔保機構業務量大幅度下滑，生存舉步維艱。長沙市擔保協會50家會員機構中，2014年擔保余額增長的僅5家，有13家未做業務，有20家未做新增業務。同時，由于中小企業出現倒閉潮，融資性擔保機構代償率直線上升，個別擔保公司因無力代償而面臨破產風險。
該提案認為，銀擔合作倒退也惡化了民營擔保公司的生存環境。從2012年起，銀行大幅壓縮對擔保機構的授信額度，取消一直給予的代償寬限期，在保證金、放大倍數、代償率等方面設置了嚴格的門檻，有的銀行則完全終止了與民營擔保機構的合作。
擔保屬于從屬性行業，它的發展既受制于資金供給方——金融機構的放貸政策，又受制于資金需求方——企業的經營狀況、還款意愿等。近兩年經濟下行帶來的負面影響，在這個行業體現得尤為明顯。一位受訪的擔保公司負責人說，擔保是一面鏡子，照出了經濟的健康狀況。
北京信用擔保業協會常務副會長李世奇告訴《財經》記者，北京市小微企業擔保貸款1000億元，其中國有擔保公司占三分之二，民營擔保機構占三分之一。2014年政府出資的擔保公司在小微企業貸款方面出現了停滯，絕對額開始小幅下降，而民營擔保機構萎縮得更明顯。
“全市130戶擔保機構，除了10多家政府出資，110多家民營擔保機構真正有新增擔保額的也就40戶左右，正連續以百分之二三十的速度在下降。” 李世奇說。
另有一組官方數據也可以看出擔保業的結構與狀態。截至2013年底，全國共有8185家融資擔保機構，其中70％的機構為民營，30％的為國有。這8000多家擔保公司注冊資本為8793億元，平均來算，每家擔保公司注冊資本1.07億元，每家擔保機構在保余額3.14億元，放大倍數僅為2.34倍，“散、小、亂”的擔保業遠未發揮其應有作用。
在洛陽、邯鄲等地陸續爆出擔保公司“跑路”潮之后，擔保業面臨的問題引起了高層注意。接近決策層人士透露，擔保行業的監管政策將會調整，例如對擔保公司資本放大倍數有望擴大到15倍－20倍，對不同機構不同業務實施分類監管，同時有望仿效法國、韓國、臺灣地區經驗，建立國家層面的再擔保體系、擔保基金。
不過，對于絕大多數放大倍數不到3倍的擔保公司來說，吃不飽是最為緊迫的困難，杠桿率的提高對他們并不會有直接影響。部分監管政策調整，會讓一些規模龐大的國有擔保公司受益，使其體量越來越大。
廣受擔保機構關注的允許擔保業對外投資的規定或有松動。此前監管部門規定，擔保公司對外投資比例不超過20％，但安徽等地對經營較好的擔保公司已放開到35％；北京對擔保公司做委托貸款業務的限制也已突破，這些地方業已試行的做法有望得到認可。
瀚華擔保股份有限公司（下稱瀚華擔保）總裁周小川建議明確擔保機構的定位。目前擔保公司從事的是金融業務，但是定位為一般的工商企業，一般企業身份導致很多業務在抵押或質押時存在障礙，產生的代償損失也無法做稅前抵扣。
同時在資產處置上，擔保公司也缺乏特殊通道。周小川認為，“如果政府有足夠的資金，可以幫助這些企業做流動性支持，比如根據不同的融資擔保機構自身化解風險的能力，折扣收購擔保公司資產包，還可以把這個資產包轉成資產證券化產品，用時間來換取這個空間。”
擔保體系“補漏”
整體改革在即，包括銀監會、工信部、財政部等涉及擔保業管理的諸多部門，正源源不斷地收到來自研究機構、擔保機構、行業協會的政策建議。這其中，包括一份來自中國投融資擔保有限公司（下稱中投保）的建議。
成立于1993年的中投保，是國務院特批成立的國內第一家專業擔保機構。在這份名為“關于構建國家小微企業融資擔保體系的建議”中，提出設立中小企業融資擔保基金，將小微企業融資擔保納入政策性金融體系，發揮公共財政職能。
根據中投保的建議，基金明確為政策性定位，資金來源可以包括財政資金、金融機構出資等；基金可以委托有豐富經驗、有市場品牌的專業擔保機構來管理。基金的功能可以是多層次的，包括為地方擔保機構提供風險分擔和信用增級，提供流動性支持，提供風險管理技術培訓，甚至可以通過設立覆蓋全國的互聯網融資平臺，為小微企業提供在線融資服務。
中投保公司首席風險官李力告訴《財經》記者，根據國際經驗以及中投保以往的運作實踐，通過專業化管理和市場化運作，這種基金模式可以更好地發揮財政資金的使用效率。
多位受訪的研究人員認為，小微企業融資擔保業務具有很強的政策性，因而應以國家財政為后盾，以法律形式明確其政策性、公益性的定位。從國際經驗來看，共分為三種模式：一種是由政府機構來運作，如美國成立了中小企業管理局，政府通過貸款擔保為中小企業發展提供支持，facebook、apple公司在最初萌芽狀態時從該機構獲得過幫助。
另一種是日本的行業協會模式。日本有52家信用保證協會為中小企業向金融機構貸款提供信用保證，同時日本政府出資的金融公庫為這52家信用保證協會提供再擔保，分散風險。由于社團法人主動風控動力不足，財政資金使用效率不高，日本金融公庫僅2008年前半年賠付金額就高達66億美元。
第三種是委托專業擔保機構運作模式，法國、韓國、臺灣地區采用這一模式，由政府委托專業擔保機構代理政策性擔保業務，通過自身的業務渠道網點開展業務。1974年成立的臺灣中小企業信用保證基金，到2013年末該基金規模已達到222.6億元。該基金通過與銀行談判，約定各自承擔一定比例的代償風險。相較之下，該模式運行效率較高，運行效果良好。
中國的擔保行業發展僅有二十余年的發展歷史，再擔保體系尚未完備。1999年，國家經貿委開展中小企業信用擔保體系試點時提出“一體兩翼三層”思路，其中政策性擔保機構為“一體”，商業性擔保機構和行業互保機構為“兩翼”，“三層”指擔保體系中中央、省級、地市級三個層面。其中市一級擔保機構負責轄區內受保企業的直接擔保業務；省一級擔保機構主要對市級擔保機構進行再擔保；中央一級擔保機構由中央政府為主出資設立。
但是實際上，中央層面的再擔保體系一直未真正建立。據悉，當年中投保成立之后一直想建立一個全國統一的信用再擔保體系，但因為種種原因最后未能成行。此后，各省建立了省級擔保或再擔保機構，對市縣擔保公司進行再擔保。在此分割狀態下，擔保公司跨區運營困難重重，同時也與銀行系統的總分架構不匹配，談判能力較弱。
各省省級擔保機構定位不同，有的定位為商業性擔保機構，從事融資或非融資擔保業務。再擔保作為這類機構業務的一部分，由于多數實行的是一般責任保證，即擔保機構破產后再擔保才介入，而且是對債權人直接賠付，對擔保機構分散風險意義不大。
“從理論上說，再擔保應該是擔保公司的風險分散機制安排，而不是對債權人的救濟制度。我們建議再擔保的保障對象應該調整為擔保公司，通過彌補原擔保人自身可能無法覆蓋的代償責任，一方面保障擔保行業向健康方向發展，另一方面也間接保障了債權人的利益。”李力說。
在業內人士看來，這也有利于解決財政資金對擔保機構支持平均化傾向。2013年，各級財政共為中小企業融資擔保提供了30億元的支持，其中14.1億元補貼744家擔保機構（包括再擔保機構），平均每家獲得的補貼不足200萬元，這種撒胡椒面式的補貼備受爭議，既解決不了擔保公司流動性問題，又解決不了與銀行的談判問題。另外15.9億元用于支持6省（市）建立擔保代償補償資金，但是由于實行責任相對較小的一般保證責任，代償補償金基本未用，未起到增信、分險功能。
國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠建議，集中目前分散在各個部門的發展資金，建立中小企業信用擔保基金和農業信用擔保基金，資金構成來自財政資金、銀行捐助資金、企業和行業協會捐助資金。
由于公司制運作成本高，張承惠建議今后避免設立政策性擔保公司。她認為，中央設立的資金主要資金作為“母基金”，引導省市政府建立和完善擔保基金機制作用，地方信用擔保基金與銀行建立合作關系，具體負責擔保工作。
無盈利模式？
1999年國家經貿委提出“一體兩翼三層”思路，確立了擔保業的開放格局。國有、民營、外資均可進入這個新興的行業，這促使此后數年，擔保行業快速擴張，并很快形成了民營擔保為主體的局面。
李世奇認為，當年國家經貿委的思路完全是正確的，“當時政府拿不出錢，只有吸收民間資金進入擔保行業，通過民間資本有限資金起到四兩撥千斤的作用，促進一批小微企業發展。”
一些做實業的資本將其作為進入金融業的跳板，紛紛涌入擔保業，另一些人則希望通過成立擔保公司為實業資本融資，這種自己為自己融資擔保的現象，是早期擔保機構出問題的原因。
成立于2004年的瀚華擔保，正值國內擔保公司快速起步之時，目前該公司已發展為國內最大的民營擔保公司。總裁周小川說，“起步階段的時候，有很多想法，也嘗試了很多種模式，例如在2009年股改之前也經歷過投擔結合的模式。”
周小川說，這種擔保加投資的形式彌補了擔保收益不足，提高了擔保公司的整體收益，“我們理解，這種模式是套用了銀行的信用，短貸長投，很容易給擔保機構帶來流動性風險和壓力，所以后來我們就沒有采用這種模式，而是專注于中小微信貸模式。”
主張擔投模式的是當時國內最大的擔保公司——深圳中科智擔保投資股份有限公司（下稱“中科智”）。董事長張鍇雍公開發表文章認為，擔保投資是擔保公司未來發展的一種商業化模式。
成立于1999年的中科智，發展速度很快。2005年，有四家外資股東—亞洲開發銀行、花旗亞洲企業投資公司、美國凱雷集團和美國通用商務融資集團入股中科智，總投資額達1.1億美元，持股比例達40.82％。2008年，總部位于深圳的中科智擔保公司“出事”，使得這一模式隱藏的風險暴露，同時也引起了融資擔保無盈利模式的探討。
擔保公司為客戶擔保貸款時，往往收取50％的貸款利率作為擔保費，大約在3％－5％之間。按照全國平均放大倍數（2.34）來算，擔保公司收益在7％－12％之間，在不發生代償情況下，這樣的收益并不低。但是一旦發生代償，往往會吃掉幾十筆業務的收入。
更大的問題緣于無資本金補充機制。擔保貸款時，銀行往往會向擔保公司收取融資額的10％－20％作為保證金，同時，擔保公司還要按照監管部門要求提取風險準備金等。這就導致擔保公司大量資金趴在銀行賬戶上，業務規模越來越大，資本金不足問題卻越來越突出。定位為一般工商企業的擔保公司，卻不能像一般商業企業一樣上市融資、發行債券、引進外資股東，因而在資本金不足情況下，一旦發生多起代償就會出現流動性危機，實力薄弱的就只能“跑路”。
絕大多數擔保公司面對的客戶是中小企業，從資信角度來說，屬于“銀行挑剩的”次級客戶。由于這類企業抗風險能力弱，違約概率相對較高。國內的部分擔保公司采取“小額、短期（6個月以內）”的方式防控風險，通過抬高保費、做大規模的辦法對抗可能出現的代償。一家規模較大的擔保機構財務數據顯示，2013年融資擔保費率高達5.25％。
中投保首席風險官李力認為，從商業可持續角度，擔保公司采取“小額、短期”的方式可以降低風險，但是對于借款人而言，借款成本過高，用款時間太短，只能解決企業的生存問題，解決不了企業擴大再生產需求。
因而，小微企業擔保貸款領域，商業性擔保機構的劣勢會越來越明顯，這恐怕也是近些年國有擔保機構快速擴張的原因之一，因為其成本低、沒有生存壓力的優勢明顯。
2012年，京廣兩地相繼爆發的中擔、華鼎擔保公司違規事件，這一連串事件給擔保行業帶來的傷害至今沒有愈合。此后，監管部門出臺文件整頓，并“一刀切”將商業銀行與民營擔保公司的合作關系掐斷，擔保行業迎來了一場“徹骨寒冬”。
全國8000多家擔保企業除了中合、中投保等“國家隊”外，多數民營擔保生存舉步維艱，其中兩類企業經營狀況相對較好，一類是規模較大的，例如注冊資本10億元以上，與銀行談判能力較強，同時進行綜合運營，業務鏈之間可以在信息、技術、風險防控上共享。二是做小范圍、精領域的民營擔保公司，這類企業具有如下特征：一是與多家銀行合作；二是資本金很實；三是有自己的獨立穩定的客戶群；四是擁有良好的信用記錄。
管理體制須改革
多龍治水，是多數行業管理體制面臨的一個共性問題，年輕的擔保行業也不例外。
擔保行業的監管部門歷經多次變遷，從最初的央行到后來的國家經貿委，再到國家發改委，2010年正式由銀監會牽頭的七部委聯席會議監管。
一位資深擔保人士介紹說，2008年，中科智擔保公司騙取銀行貸款等問題曝光后，當時的銀監會站在銀行角度指責中小企業主管部門管理存在問題，后來國務院決定由銀監會負責監管融資擔保業務，由于涉及工信部、財政部等多個部門，決定設立聯席會議制度，“聯席會體制客觀上還是銀監會主導”。
銀監會介入，讓國內擔保公司為之一振，認為自己已成為銀行的“兄弟”，必將提升擔保業的社會地位。一位不愿具名的業內人士告訴《財經》記者，后來才發現擔保是“干兒子”，銀行才是“親兒子”，銀監會出臺的政策基本上站在規避銀行風險角度，不斷清理整頓擔保公司，對于支持行業發展鮮有舉措。
備受爭議的一點，是擔保公司對外投資比例不超過20％的規定，在業內人士看來，這降低了風險，卻犧牲了發展。按此規定，即使擔保公司業務量很小時，富余的資金也無法進行投資，致使大量資金閑置，部分擔保公司只好鋌而走險，違規抽逃資金進行投資。
由于擔保公司融資擔保時，已按銀行要求繳納一定比例的保證金，同時提取了風險準備金，按理說已覆蓋風險。在此之外限制對外投資比例，限制了公司盈利，為此，受訪的擔保公司建議監管部門放松對擔保公司對外投資比例的限制。
李力認為，目前對擔保行業的監管沒有考慮不同機構在資本實力、業務領域等方面的差異，而是采取“一刀切”管理，建議監管部門借鑒銀行、保險等持牌金融機構的監管思路，根據融資性擔保公司的業務特點、經營策略及風險特征采取分類監管。
2011年，銀監會明確擔保公司屬地化管理，融資性擔保公司的審批權和管轄權在省級政府。各省做法也不統一，多數在地方金融辦（局），少數在由工信（經信），個別地方在財政部門。監管方向、監管力度參差不齊，特別是擔保公司跨區域開展業務形成了很大制約。
銀行人士一度對這次調整寄予厚望，認為自此之后擔保機構將更標準更規范，但是后來發現，管理部門和管理標準不一，狀況并未改觀。這導致銀行與擔保公司合作心存疑慮
有研究人士認為，融資性擔保行業的發展不僅需要構建可以完備的擔保、再擔保體系，還需要加強各級監管部門的監管力量，統一監管標準，理順管理體制，方能促進擔保行業更加健康地發展。
